在对华中和华北日军的意见作了通盘考虑后，日本政府于3月24日制定出《调整华北及华中政权关系要领》。《要领》规定：“华中新政权是作为一个地方政权成立，以中华民国临时政府作为中央政府，尽快使其合并统一。”但在《谅解事项》中又表示：日本虽然以“临时政府”为中央政府，但只是作为中国各地政权指导上的原则而规定的，至于是否承认它是“中国的中央政府”，应另行考虑决定。其所以要另行考虑决定，除了日伪内部各势力之间的矛盾需要调整外，更重要的是国民政府仍然存在，能否击垮国民政府仍不明朗，因此，是完全撇开国民政府，还是争取其中的一部分脱离出来参与组织傀儡政府，尚未定局，需根据形势的发展而定。
在日本政府的这一政策之下，日本华中派遣军不得不放弃了原来的主张，同意将华中新政权定位为一个统治苏、浙、皖三省的地方性政权。新政权的名称为“中华民国维新政府”。“维新政府”的构成与“临时政府”稍有不同，其头面人物不只有北洋余孽，还有来自国民党阵营的失意政客，如梁鸿志为北洋官僚，曾任北京执政府秘书长；温宗尧则为广东军政府时期的外交部长，并为军政府七总裁之一；陈群曾任国民政府内务部次长兼首都警察厅长。日方起初还曾策动资历和名气更高的民国初年的国务总理唐绍仪出山，但因唐绍仪犹豫不决而未能实现。